System kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów publicznych kształtowany jest w oparciu o standardy, które stanowią zbiór wskazówek dotyczących pięciu obszarów:
a) środowisko wewnętrzne,
b) cele i zarządzanie ryzykiem,
c) mechanizmy kontroli,
d) informacja i komunikacja,
e) monitorowanie i ocena.

Skuteczne wdrażanie kontroli zarządczej wymaga od kierownictwa jednostki kompleksowego podejścia do rozwiązań wdrażanych w podmiocie. Tylko spójny, integrujący obowiązujące procedury, obejmujący wszystkie obszary i procesy działania jednostki system będzie przyczyniał się do usprawniania jej działalności.

Kluczowym założeniem wdrażania systemu dla sygnalistów w jednostce sektora finansów publicznych jest potraktowanie go jako niezbędnego elementu kontroli zarządczej. Niestety, według przeprowadzonych w 2020 roku badań sektora samorządowego, jedynie 2,5% gmin wdraża systemy dla sygnalistów z przekonania o ich skuteczności w wykrywaniu nadużyć i tym samym traktuje ten system jako narzędzie do zarządzania nieprawidłowościami występującymi w jednostce. Pozostałe traktują te działania jako wypełnienie przyszłego obowiązku, który pojawi się w przepisach prawnych.

Takie nastawienie do systemu dla sygnalistów świadczy o niezrozumieniu jego roli i znaczenia, a więc buduje nieodpowiednie środowisko wewnętrzne do jego implementacji. Bez zrozumienia potrzeby i dostrzeżenia korzyści płynących dla jednostki z wdrożenia systemu dla sygnalistów, działania w tym zakresie będą nieskuteczne.

Kluczem do rozwiązania tego problemu i zmiany postrzegania rozwiązań dla sygnalistów jest edukacja. Zmiana nastawienia to proces długofalowy. Konieczne jest zatem podjęcie starań już dziś.

Niezbędnym elementem każdego systemu kontroli zarządczej jest system zarządzania ryzykiem. Identyfikowanie i analiza ryzyka, a następnie wdrażanie określonych reakcji na ryzyko oraz ciągłe monitorowanie ryzyk są kluczowe dla prawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej i jej doskonalenia.

Przyjmując założenie, że system dla sygnalistów w sektorze finansów publicznych stanie się integralną częścią kontroli zarządczej, podczas analizy ryzyka szczególną uwagę należy zwrócić na podatności organizacji, sprzyjające powstawaniu nieprawidłowości i nadużyć.

Wbrew pozorom, wśród czynników zwiększających ryzyko wystąpienia oszustwa wymienić należy przykładowo brak przypadków oszustw w przeszłości, lekceważenie sygnałów ostrzegawczych, przyjęcie założenia, że jeśli dojdzie do oszustwa zostanie ono wykryte czy założenie, że kluczowe dla jednostki obszary są doskonale kontrolowane.

Warto w tym miejscu dodać, że według przeprowadzonych w 2020 r. badań sektora samorządowego, w 2019 r. 91,7% gmin nie odnotowało zgłoszeń nieprawidłowości i nadużyć. Natomiast w okresie 2018-2020 we wszystkich gminach łącznie ujawniono w sumie 207 przypadków nieprawidłowości i nadużyć. Pozostaje postawić przewrotne pytanie „czy naprawdę jest aż tak dobrze”?

Trzecia grupa standardów kontroli zarządczej odnosi się do mechanizmów kontroli, stanowiących reakcję na zidentyfikowane ryzyka. Każdy mechanizm kontrolny ma zbliżać jednostkę do osiągnięcia zaplanowanych celów. Skutecznie wdrożony system dla sygnalistów stanie się jednym z mechanizmów kontrolnych, będących odpowiedzią na ryzyko wystąpienia nieprawidłowości i nadużyć.

System dla sygnalistów będzie miał zarówno charakter prewencyjny, jak i detekcyjny. Można bowiem założyć, że sama świadomość skutecznie funkcjonującego systemu zgłaszania nieprawidłowości i nadużyć oraz możliwość dokonania zgłoszenia przez szeroki krąg osób będzie działała zapobiegawczo. Z drugiej strony, system ten będzie stanowić – niekiedy jedyne – źródło informacji o potencjalnych nieprawidłowościach i nadużyciach, które bez tego systemu nigdy nie zostałyby wykryte.

Należy pamiętać, że zgodnie ze standardami kontroli zarządczej mechanizmy kontrolne mają zapewnić ochronę zasobów organizacji, obejmującą: ochronę fizyczną jednostki i jej pracowników, ochronę zasobów materialnych, ochronę środków finansowych oraz ochronę informacji. System dla sygnalistów, zgodny z wytycznymi zawartymi w dyrektywie unijnej ma szansę stać się takim mechanizmem kontrolnym.

Już w 2012 r. Ministerstwo Finansów zwracało uwagę, że w ramach standardów „Informacja i komunikacja” pracownicy muszą mieć świadomość, że każdy przypadek nietypowego zdarzenia, które może wpływać na realizację celów jednostki powinien być zgłoszony. Obowiązkiem kierownictwa jest zapewnienie bezpiecznych kanałów komunikacji dla przekazywania informacji o potencjalnych nieprawidłowościach. Można zatem powiedzieć, że niemal 10 lat temu Ministerstwo Finansów zwracało uwagę na to, że obowiązkiem kierownictwa jest zapewnienie w ramach kontroli zarządczej systemu, który dzisiaj nazywamy „systemem dla sygnalistów”.

Badania przeprowadzone w 2020 r. wśród gmin wykazały, że takich systemów praktycznie nie ma. Nieprawidłowości zgłaszane są incydentalnie, tylko nieliczne jednostki prowadzą ich rejestry, a ochrona osób zgłaszających praktycznie nie istnieje.

Wdrażanie systemu dla sygnalistów musi być realizowane z założeniem, że stanie się on integralnym elementem kontroli zarządczej. Konieczne jest z jednej strony zapewnienie odpowiednich kanałów komunikowania dla sygnalistów, ale również sprawne zarządzanie zgłoszeniami. Kluczowe jest zapewnienie bezpieczeństwa informacji.

Zgodnie ze standardami kontroli zarządczej skuteczność systemu kontroli zarządczej powinna być monitorowana i poddawana regularnej ocenie. Przegląd procedur powinien dotyczyć również rozwiązań przewidzianych w ramach systemu zgłaszania nieprawidłowości i ochrony sygnalistów, który stanie się integralną częścią kontroli zarządczej. Zalecenia w tym zakresie zawiera również tzw. unijna dyrektywa o sygnalistach. Tylko takie podejście pozwala na bieżące zidentyfikowanie istniejących problemów i wdrażanie usprawnień.

Monitorowanie systemu powinno być przede wszystkim domeną ścisłego kierownictwa, które może jednak nałożyć obowiązki z tego zakresu na innych pracowników organizacji. Obiektywną i niezależną ocenę kontroli zarządczej prowadzą również audytorzy wewnętrzni.

W przypadku systemu dla sygnalistów rola audytorów wewnętrznych może być zatem dwojaka. Z jednej strony będą oni dokonywali przeglądu i oceny tego systemu, a w razie konieczności formułowali zalecenia koniecznych do wdrożenia zmian. Z drugiej strony, mogą oni ze zgłoszeń o nieprawidłowościach czerpać wiedzę o funkcjonowaniu kontroli zarządczej w organizacji.Zgodnie ze standardami kontroli zarządczej skuteczność systemu kontroli zarządczej powinna być monitorowana i poddawana regularnej ocenie. Przegląd procedur powinien dotyczyć również rozwiązań przewidzianych w ramach systemu zgłaszania nieprawidłowości i ochrony sygnalistów, który stanie się integralną częścią kontroli zarządczej. Zalecenia w tym zakresie zawiera również tzw. unijna dyrektywa o sygnalistach. Tylko takie podejście pozwala na bieżące zidentyfikowanie istniejących problemów i wdrażanie usprawnień.

Monitorowanie systemu powinno być przede wszystkim domeną ścisłego kierownictwa, które może jednak nałożyć obowiązki z tego zakresu na innych pracowników organizacji. Obiektywną i niezależną ocenę kontroli zarządczej prowadzą również audytorzy wewnętrzni.

W przypadku systemu dla sygnalistów rola audytorów wewnętrznych może być zatem dwojaka. Z jednej strony będą oni dokonywali przeglądu i oceny tego systemu, a w razie konieczności formułowali zalecenia koniecznych do wdrożenia zmian. Z drugiej strony, mogą oni ze zgłoszeń o nieprawidłowościach czerpać wiedzę o funkcjonowaniu kontroli zarządczej w organizacji.

_____________

Dr Joanna Przybylska