Kim jest sygnalista?
Nic dziwnego, że sygnaliści budzą tyle emocji, skoro już samo zdefiniowanie tego zjawiska nie jest takie proste. Do tej pory w polskim prawie nie było legalnej definicji odpowiadającej na pytanie „kim jest sygnalista”, co zmieni się za sprawą polskiej ustawy o ochronie sygnalistów, procedowanej obecnie w polskim parlamencie. Ale o tym za chwilę.
W powszechnym rozumieniu, sygnalista to osoba, która w dobrej wierze zgłasza nieprawidłowości w swoim miejscu pracy. Poprzez dobrą wiarę należy w tym przypadku rozumieć przekonanie sygnalisty, że zgłaszana nieprawidłowość jest prawdziwa. Takie podejście wydaje się być dość proste. Mamy więc osobę związaną z jakąś organizacją, np. pracownika firmy, który posiada informację o jakiejś nieprawidłowości, o której to w dowolny sposób informuje pracodawcę.
Dyrektywa Unijna o sygnalistach
Proste… przynajmniej w teorii i do czasu ustanowienia Dyrektywy Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii (dalej: dyrektywa UE o sygnalistach lub dyrektywa).
Niniejszy europejski akt prawny miał na celu ustandaryzowanie na terenie Unii Europejskiej ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa. Choć w dyrektywie nie pojawiła się definicja wprost wskazująca „sygnalista kto to” to jej postanowienia zawężyły dość istotnie potoczne pojmowanie tego słowa. Z analizy przepisów tego europejskiego aktu prawnego można wywnioskować, że sygnalistą jest osoba bezpośrednio lub pośrednio związana z daną organizacją (np. jej obecny lub były pracownik), która w dobrej wierze i w trybie określonym w przepisach prawa dokonuje zgłoszenia określonej nieprawidłowości.
Oczywiście to unijne podejście zostało przetransponowane na grunt polskich przepisów implementujących wymogi dyrektywy. 23 maja 2024 r. polski Sejm uchwalił ustawę o ochronie sygnalistów, do której wprowadzono definicje sygnalisty. Zgodnie z ustawą sygnalistą jest osoba fizyczna, która zgłasza lub ujawnia publicznie informację o naruszeniu prawa uzyskaną w kontekście związanym z pracą, w tym:
1) pracownik;
2) pracownik tymczasowy;
3) osoba świadcząca pracę na innej podstawie niż stosunek pracy, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej;
4) przedsiębiorca;
5) prokurent;
6) akcjonariusz lub wspólnik;
7) członek organu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej;
8) osoba świadcząca pracę pod nadzorem i kierownictwem wykonawcy, podwykonawcy lub dostawcy;
9) stażysta;
10) wolontariusz;
11) praktykant;
12) funkcjonariusz w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin;
13) żołnierz w rozumieniu art. 2 pkt 39 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny.
a także były pracownik oraz osoba w rekrutacji.
Zgodnie z tym, sygnalistą może więc zostać nie tylko osoba bezpośrednio związana z danym podmiotem prywatnym lub publicznym, jak na przykład jej pracownik, ale także dość szeroki krąg osób spoza organizacji, które są z nią w jakiś sposób powiązane. Niestety – w odróżnieniu od potocznej definicji sygnalisty, o której była mowa na początku – nie wszystkie osoby zgłaszające naruszenia mogą zostać sygnalistą w rozumieniu omawianych przepisów. Na przykład sygnalistą nie może zostać klient firmy lub petent urzędu.
Uchwalona w maju 2024 r. ustawa o ochronie sygnalistów zawęża także definicję sygnalisty z perspektywy przedmiotu jego zgłoszenia. Zgodnie z ustawą statut sygnalisty może uzyskać osoba która zgłosi naruszenie prawa, tj. jest działanie lub zaniechanie niezgodne z prawem lub mające na celu obejście prawa dotyczące:
- prawa pracy;
- korupcji;
- zamówień publicznych;
- usług, produktów i rynków finansowych;
- przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu;
- bezpieczeństwa produktów i ich zgodności z wymogami;
- bezpieczeństwa transportu;
- ochrony środowiska;
- ochrony radiologicznej i bezpieczeństwa jądrowego;
- bezpieczeństwa żywności i pasz;
- zdrowia i dobrostanu zwierząt;
- zdrowia publicznego;
- ochrony konsumentów;
- ochrony prywatności i danych osobowych;
- bezpieczeństwa sieci i systemów teleinformatycznych;
- interesów finansowych Skarbu Państwa Rzeczypospolitej Polskiej, jednostki samorządu terytorialnego oraz Unii Europejskiej;
- rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, w tym publicznoprawnych zasad konkurencji i pomocy państwa oraz opodatkowania osób prawnych;
- konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela – występujące w stosunkach jednostki z organami władzy publicznej i niezwiązane z dziedzinami wskazanymi w pkt 1–17.
Co istotne, podmiot prawny zarówno z sektora publicznego, jak i prywatnego może rozszerzyć ten zakres o zgłoszenia dotyczące naruszeń regulacji wewnętrznych lub standardów etycznych obowiązujących w tym podmiocie. Musi on jednak taki zakres określić w swojej procedurze dotyczącej zgłoszeń wewnętrznych. Ponadto sygnalista nie może w takim przypadku dokonać zgłoszenia zewnętrznego ani ujawnienia publicznego.
Kim jest sygnalista w świetle społeczeństwa
Kolejny istotny problem związany z zagadnieniem „sygnalista kto to” to dość częste postrzeganie ich przez część społeczeństwa jako donosicieli. Nieprzychylny stosunek społeczeństwa do osób zgłaszających nieprawidłowości pokazują nie tylko różne przykłady z życia, ale także różnego rodzaju badania. Na przykład Fundacja im. Stefana Batorego przeprowadziła badania opinii publicznej, których wyniki opisała w raporcie pt. „Gnębieni, podziwiani i… zasługujący na ochronę. Polacy o sygnalistach” (2019 r.) Badania wskazały, że najczęściej wskazywanym powodem braku zgłoszenia nadużycia jest obawa zgłaszającego o to, że zostanie on uznany za „donosiciela”.
Z kolei z opracowania firmy doradczej PwC Polska pt. „Sygnalista po polsku – dobre praktyki i rekomendacje wdrożeniowe” (2017 r.), wynika, że w spawach prowadzonych przez PwC (338 procedur śledczych realizowanych przez 10 lat) ponad 70% sygnalistów pozostało anonimowych z uwagi na obawę przed odwetem lub ostracyzmem (m.in. w formie okazywania dystansu, złośliwych komentarzy, wykluczenie z zespołu koleżeńskiego i odmowy pomocy czy jawnego ignorowania).
W jaki więc sposób budować świadomość społeczną w zakresie rozróżnienia sygnalisty od donosiciela? Według jednej z najbardziej znanych amerykańskich sygnalistek Sheron Watkins, donosiciel jest skoncentrowany wyłącznie na własnym interesie, a sygnalista zgłaszający nadużycia działa dla dobra ogółu.
Czy takie rozróżnienie jest wystarczające? Niestety praktyka pokazuje, że niekoniecznie.
Po pierwsze, zgodnie z dyrektywą, motywacja osoby zgłaszającej prawdziwe naruszenie nie powinna mieć wpływu na przyznanie jej ochrony prawnej przysługującej sygnalistom. To oznacza, że na przykład osoba, która w swoim miejscu prac zgłasza PRAWDZIWE naruszenie z niskich pobudek, np. z zemsty, także może być uznana za sygnalistę o zostać objęta stosowną ochroną prawną. Najistotniejsza jest bowiem sama informacja o prawdziwym nadużyciu, pozwalająca organizacji na podjęcie stosownych działań naprawczych, a nie motywacja osoby zgłaszającej, którą często trudno jest obiektywnie ocenić.
Po drugie, sygnalista może także dokonać zgłoszenia prawdziwego naruszenia tylko dlatego, żeby na przykład uniknąć potencjalnej odpowiedzialności za powstałe w organizacji szkody. Może zdarzyć się tak, że w środowisku uczciwego pracownika działają nieuczciwe osoby i w przypadku ich ujęcia przez organy ścigania, także i ten uczciwy pracownik mógłby być podejrzewany o działanie na szkodę organizacji. Szczególnie byłoby to możliwe gdyby sprawcy nadużyć pomawiali także tego uczciwego pracownika o współpracę. W takim przypadku zgłoszenie naruszenia jest czasami dla sygnalisty jedynym, skutecznym elementem obrony przed potencjalnymi konsekwencjami wynikającymi z działań sprawców nadużyć. W tym przypadku także trudno mówić, że sygnalista działał dla dobra ogółu, a nie z perspektywy własnego interesu.
To wszystko pokazuje jak bardzo skomplikowana i niejednoznaczna jest to materia i jak dużo pracy w obszarze edukacji dotyczącej sygnalistów i ich roli w organizacji czeka organizacje w Polsce i Europie. Na pewno to, do czego każda zdrowa i odpowiedzialna organizacja powinna dążyć to budowanie takiej kultury organizacyjnej, w której do odpowiedzialności pociągani są sprawcy nadużyć, a nie sygnaliści, czyli osoby, które te nadużycia ujawniają.
